进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，土地资源管理也从新增扩张向盘活存量转变，从粗放利用向集约高效转变，从单一保护向复合利用转变。

　　全域土地综合整治是永久基本农田划定和保护工作的进一步深化和拓展，既贯彻落实了“把饭碗牢牢端在自己手中”的战略思想，又践行了中央关于生态文明和乡村振兴的战略，形成更为完善的国土空间保护体系。

　　杭州在全国率先提出并实施全域土地综合整治与生态修复试点。实现了从单一的永农数量保护，向数量、质量、生态“三位一体”共同保护的观念转变；从单一的保障粮食安全，向保护耕地、集约用地、优化空间、生态修复的目标转变。经过两年的创新与实践，试点成效显著，先期开展了全域整治、整镇整治和整村整治三类试点。

　　以西湖区双浦镇为典型，整治后实现了耕地集中连片、村庄设施的完善及空间格局的优化，现代农业纷纷落地。据杭州市国土资源局相关负责人介绍，西湖区双浦镇、建德市大洋镇等地坚持规划引领，推行山水林田湖路村全要素、全区域综合整治与生态修复，大力优化农村生产、生活、生态空间格局，实现了“农业更发展、农村更美丽、农民更幸福”的目标。

　　5年来，全市通过土地整治盘活农村存量建设用地1.71万亩、垦造耕地8.64万亩、建设高标准农田118.4万亩，有力支撑了各类城乡建设用地需求，为杭州乡村振兴奠定了基础。今年，杭州市将实施40个以上全域土地综合整治项目，预计可复垦建设用地5000余亩，垦造耕地14000余亩。预计到2020年，将实施100个以上项目。

　　为深化“八八战略”，持续释放全域土地综合整治在破解用地制约、提升农村发展动能等方面的综合效益，杭州正突出重点、补齐短板， 通过厘清“五本账”、把好“五个关”、统筹“五个+”，全力打造全域土地综合整治“升级版”。

　　研究厘清“五本账”

　　建德钦堂乡葛塘村积极探索以村为单位开展“全景式规划、全方位打造、全民化参与”的土地综合整治模式，通过建设用地复垦和垦造水田，前后仅用3年时间，新增耕地61.8亩，收获第一桶金725万元，并以此撬动村庄环境提升、特色产业发展，助推乡村振兴，充分展现了基层改革创新的活力，大大增强了村民的获得感。村民自豪感增强了，返乡造房子的明显多起来。据了解，该村近两年新造房子65幢，有35位姑娘嫁进葛塘村。村里有个小年轻，叫杨鑫，在萧山送快递，他说：“以前跟别人讲起家乡，一个很偏远的农村，抬不起头。去年过年回来发照片到朋友圈，他们都惊呆了，原来你们村这么漂亮。”现在他很有优越感，经常回来，还在考虑回村发展民宿。

　　凡事预则立。全域土地整治要做好，心中首先要有几本账。

　　有一本土地平衡账。全域土地综合整治的基本要求是“耕地数量不减少、建设用地不增加，空间腾挪、优化格局”，通过整治，哪些耕地要垦造、提升，哪些建设用地要复垦、腾挪，哪些空间格局要优化、落地，都要反复测算、心中有数、对应到点。

　　有一本资金收益账。要善于从全域角度去考虑资金平衡问题，如果拘于一隅，要么整治项目质量不高，要么资金盘不过来。2017年以来，西湖双浦和三墩全域整治共投入50余亿元，按补充耕地指标的市场价格测算，预计收益20余亿元。这笔账怎么平衡，从单项收益来看，盈利点很难把握，但是整治后周边土地增值90多亿元，区域内的村级集体经济年收入从440万元直接上升至1500万元。有些整治点的区位和基础条件未必有双浦和三墩这么好，因此前期一定要从全域的角度测算准资金的收支状况，既要有当前的经济投入账，又要有长远的综合效益账。

　　有一本制度改革账。省委省政府作出了“八八战略”再深化、改革开放再出发的决策部署，全域土地综合整治和土地流转就是一项再深化、再出发的系统改革。全域整治区域作为一个封闭的试点单元，可以在法律法规框架内，深化农业供给侧结构性改革，探索农村土地制度改革创新，进一步维护农民土地权益、激活农村沉睡的土地资产、增强人民获得感。农村土地流转被称为继家庭联产承包责任制之后的“二次飞跃”，背后涉及的承包经营权确权登记、征地制度、设施农用地审批、零星耕地和基本农田置换等诸多改革。各地都要把涉及到的改革事项清晰详尽地罗列出来，明确重点和时限，有条不紊地加以推进。

　　有一本社会治理账。全域土地综合整治和农村土地流转是对原有利益格局的调整，社会治理和服务如何跟进，争议纠纷如何协调，社会矛盾如何化解等等，这些都要心中有数，要有预案。

　　有一本民生权益账。要让农民群众成为最大获益者，是推进这两项工作的根本落脚点。在实施过程中，涉及人民群众的知情权、决策权、参与权、监督权以及土地经营效益共享权，每一项权益都要不折不扣落实好、保障好，决不能“富了老板、丢了老乡、冷了农民的心”。如果以上五本账，每一本账都已了然于胸，说明认识到位了，准备充分了，可以撸起袖子放手干了。

　　科学把握“五个关”

　　在全域土地综合整治和农村土地流转的全过程，要科学把握好“五个关口”。

　　把好目标关。今年杭州各区、县（市）上报了相当数量的土地综合整治项目，但数量并不是越多越好。杭州市国土资源局会同各地，从地方实际出发，统筹考虑资源状况、群众期盼、问题短板、基层组织战斗力以及整治的适宜性和开发潜力等多方面因素，科学确定了相应的整治模式和每年度的整治目标，确保整治项目申报一个、实施一个、成功一个。同样，土地流转的比例也不是越高越好。杭州市农办经过前期细致的排查摸底，明确了土地流转工作的基本方案，初步框定目标，因地制宜，各地结合自身实际再去分解测算一下，确保流转目标更加科学合理。坚持因地制宜、尊重民意。从各地的资源禀赋和实际承受能力出发，量力而行，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体地位和作用，尊重自然、尊重差异、尊重实际，合理确定整治目标、整治方式、整治工程，切实提高设计能力和工程质量，保持田园风貌，保护传统村落，彰显乡村特色。同时，防止大拆大建、千村一面、“建别墅大院和私人会馆”等倾向，真正让农民共享全域土地综合整治与生态修复成果。

　　把好选址关。综合整治项目的选址，必须以问题为导向，全面摸清整治区域的资源禀赋情况，从农村普遍存在的耕地连片程度低、建设布局散乱、土地利用低效、公共设施缺乏、乡村风貌退化等诸多痛点和难点中，找出整治区域中最突出的问题症结，作为开展整治的主攻方向。同时，土地流转也要把基础设施不足和撂荒弃耕现象突出的区域、全域土地综合整治的区块、工商资本入驻意愿较强的领域作为主攻方向。

　　把好规划关。每一个整治项目实施前，都必须按照“多规融合”的思路，针对发现的突出问题和主要短板，编制整治规划和实施方案。要贯彻“不规划不设计，不设计不施工”原则，强化景观环境设计，彰显地域特色。

　　把好质量关。土地综合整治和土地流转，不是简单的改田造地、换人种地，一定要与美丽乡村建设、现代农业发展、规模经营、全民创业紧密结合起来，使该区域旧貌换新颜、“颜值”变价值。

　　把好法规关。“突破常规并不等于突破法规”。中央对深化农村土地制度改革是有明确要求的。坚守农村土地集体所有性质不改变、耕地红线不突破、建设用地不增加、农民权利不受损等四条底线，是杭州开展全域土地综合整治和土地流转必须遵循的重大原则。法规政策抓得越牢，农民的顾忌就越小，把土地交给政府整治和流转就越放心。

　　统筹推进“五个+”

　　全域土地综合整治要结合土地流转，结合乡村振兴的其他工作，形成多方集聚的“土地整治+”生态圈，实现“1+N”综合效应。

　　要做好“土地整治+优化空间”的文章。坚持“建设用地、总量锁定，增减挂钩、流量弹性”的做法，科学开发利用空间资源，通过腾挪出发展空间、垦造出高标农田、整治出美丽环境，实现在生态空间上的重塑、生产空间上的重构、生活空间上的重建。

　　要做好“土地整治+土地流转”的文章。对土地整治后区域的规模经营要通盘谋划，做到规划一张图、资金一本账、土地一统用、政策一盘棋，不能为整治而整治，更不能整完后就“晒太阳”。尤其是整出的农田要高质量流转，使之成为土地流转的先行区、产业振兴的示范区、农民长效增收机制的实验区。

　　要做好“土地整治+村庄整治”的文章。结合无违建创建、美丽乡村建设、小城镇环境综合整治等工作，大力推进拆违控违、消除“脏乱差”，完善公共配套设施，有序推进农村居民点集聚，提升人居环境。

　　要做好“土地整治+生态修复”的文章。从过去单一的垦造耕地、完成耕保任务，转向打造“山水林田湖草”生命共同体，将清洁田园、矿山复绿、治水剿劣等生态修复工作纳入全域整治范围，加强农田生态建设和耕地修复，使整治的过程成为修复生态空间、还原自然属性的过程，成为建设美丽乡村、倡导绿色生活的过程。

　　要做好“土地整治+产业兴旺”的文章。通过规模化整治流转，将“农地流转、农居集聚、耕地保护”三项措施有机结合，鼓励农村“三产”融合发展，打造现代农业产业园区，促进农村产业兴旺。

　　研究厘清“五本账”、科学把握“五个关”、统筹推进“五个+”，归纳起来就是要坚持全局观念、全域理念、全要素内涵，善于从大处着眼、小处着手、深处着力；就是要统筹整治力度、建设深度、推进速度、财力承受度以及农民接受度，做到既量力而行又尽力而为；就是要强化红线意识、创新意识、质量意识，确保土地整治和流转过程可控、结果可控。（通讯员 沈乐毅 杨文龙 记者 余丽）

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责任编辑： 陈青